«ان الامام ان یخطی فی العفو خیر من ان یخطی فی العقوبه»^[۴۵]

اشتباه قاضی در عفو بهتر از اشتباه وی در کیفر دادن است»

این قاعده که در حقوق اسلام به قاعده «ترجیح اشتباه در عفو بر اشتباه در کیفر » معروف شده مستفاد از این کلام حضرت محمد (ص) می‌باشد.معنا و مفاد این قاعده آن است که صدور حکم به مجازات متهم تنها در صورتی صحیح است که ارتکاب جرم از ناحیه او ثابت شده و نص تحریم کننده منطبق با جرم ارتکابی باشد.‌بنابرین‏ اگر تردیدی در ارتکاب جرم از ناحیه متهم یا در انطباق عنوان مجرمانه در فعل منتسب به جانی وجود داشته باشد باید حکم به برائت متهم شود ،زیرا در صورت تردید برائت متهم برای جامعه بهتر و از جهت اجرای عدالت سزوارتر است.^[۴۶]

در سیره علی (ع) نیز روایاتی به چشم می‌خورد که نشانگر حاکمیت مطلق اصل برائت در امور کیفری است.از آن جمله این که آن حضرت می فرمایند:

«انی لا اخذ علی التهمه و لا اعاقب علی الظن »^[۴۷]

من به خاطر تهمت کسی را مورد بازخواست قرار نمی دهم و با گمان و ظن به کسی کیفر نمی دهم»

معنای این روایت هم این است که بی گناهی همه مردم اصل اساسی است و اگر کسی متهم به ارتکاب جرمی شود و یا مورد سوء ظن و… واقع شود بی گناه خواهد بود.

گفتار دوم -معنی اصل برائت در حقوق داخلی

در این گفتار اصل برائت را در حقوق داخلی و در قوانین عادی و اساسی مورد بررسی قرار می‌دهیم.فایده مترتب بر این تقسیم بندی آن است که قوانین اساسی معمولا در هر کشوری در رأس سلسله مراتب در طبقه بندی قوانین قرار دارند و طبعا قوانین عادی و آیین نامه ها و بخشنامه ها و مصوبات وزراء و هیات دولت نمی توانند در درجه اول برخلاف قانون اساسی و پس از آن قانون عادی باشند.^[۴۸]قانون عادی شکلی و ماهوی در کشور ما از اصل ۳۷ قانون اساسی پیروی کرده و مضمون اصل را با عبارات دیگری در قوانین عادی گنجانده است.

قسمت اول-قانون (قوانین عادی)

قوانین عادی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران به مانند دیگر نظام های حقوقی جهان به دو شیوه اصل برائت را مورد توجه قرار داده‌اند.در برخی قوانین به صورت صریح به اصل برائت اشاره کرده‌اند و برخی به آثار اصل نظر داشته اند.مثلا قانون آیین دادرسی کیفری به صراحت اصل برائت را بیان نکرده اما آثار این اصل در موارد مختلفی بیان گردیده است.این آثار را در فص دوم در سه مرحله کشف جرم،تحقیقات مقدماتی و دادرسی مورد بررسی قرار داده ایم .اما برخی مواد قانون به صورت واضح و صریح به اصل برائت اشاره کرده‌اند.

ماده ۱۹۷ قانون آ.د.م این اصل را بدین صورت مورد تصریح قرار داده است:

«اصل برائت است،‌بنابرین‏ اگر کسی مدعی حق یا دینی بر دیگری باشد باید آن را اثبات کند در غیر این صورت با سوگند خوانده اصل برائت صادر خواهد شد.»

ماده ۳۵۶ آیین دادرسی مدنی سابق نیز این اصل را با این عبارت مورد نظر قرار داده بود:

«اصل برائت است ‌بنابرین‏ اگر کسی مدعی حق یا دینی بر دیگری باشد باید آن را اثبات کند و الا مطابق این اصل حکم به برائت مدعی علیه داده خواهد شد.»

ماده ۱۲۵۷ قانون مدنی هم به طور ضمنی اصل برائت را مورد نظر و توجه قرار داده است.این ماده اشعار می‌دارد:

«هر کس مدعی حقی باشد باید آن را اثبات کند و مدعی علیه هر گاه در مقام دفاع مدعی امری شود که محتاج به دلیل باشد اثبات امر بر عهده او است.»

در همه سیستم‌های حقوقی این اصل پذیرفته شده و بار دلیل را به عهده مدعی گذاشته اند.مدعی کسی است که در مقام اثبات امری بر خلاف اصل برائت قیام می‌کند.^[۴۹]این اصل هم در دعاوی حقوقی و هم در دعاوی کیفری کاربرد فوق العاده دارد و تکلیف داریم هر ادعایی را که فاقد دلیل باشد بی مبنا بشناسیم.^[۵۰]

قسمت دوم-قانون اساسی

استناد به اصل برائت در هر کشوری که طی آن «فرض بر بی گناهی هر فرد است تا زمانی که مجرم اعلام شده باشد» به اصول قانون اساسی است.امروزه تمامی کشورهای پیشرفته از نظر اصول دادرسی این اصل را در قوانین اساسی خود با عبارات گوناگون گنجانده اند.

پیش از انقلاب در قانون اساسی مشروطه مصوب ۱۲۸۵ ه.ش ۱۳۲۴ ه.ق هیچ اصلی به حقوق و آزادی های اساسی مردم اشاره ای نکرده بود و این مسئله ضعف آشکار این قانون بود.^[۵۱] اما یک سال بعد متمم این قانون معروف به متمم قانون اساسی مشروطه در اصول هشتم الی دوازدهم خود به اصل برائت و آثار آن به طور ضمنی و نه صریح اشاره کرد.از جمله در اصل۹ متمم قانون اساسی مشروطه می خوانیم:

«افراد مردم از حیث جان و مال و مسکن و شرف محفوظ و مصون از هر نوع تعرض هستند و متعرض احدی نمی توان شد،مگر به حکم و ترتیبی که قوانین مملکت مشخص می‌کنند.»

‌بنابرین‏ در قانون اساسی مشروطه به اصل برائت به طور مستقیم هیچ اشاره ای نشده بود،اما پس از انقلاب اسلامی زمامداران امور ‌به این اصل و همچنین آثار آن توجه و نظر ویژه نشان داده و در اصول مختلف قانون اساسی ۱۳۵۸ که به تأیید مردم رسید بدان پرداختند.^[۵۲]

بعد از انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۸اصل ۳۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به عنوان یک قاعده کلی ‌در مورد اصل برائت سخن گفته است.این اصل مقرر می‌دارد:

«اصل برائت است و هیچ کس از نظر قانون مجرم شناخته نمی شود مگر اینکه جرم او در دادگاه صالح ثابت گردد.»

بر مبنای همین اصل اصل ۱۶۶ قانون اساسی اشعار می‌دارد:

«دادگاه ها موظف به صدور احکام مستدل و مستند به مواد قانون و اصولی که بر اساس آن حکم صادر شده گردیده اند.»

این اصل به نفع هر متهمی اعم از اینکه برای اولین بار مرتکب جرم گردیده یا مشمول حکم تکرار جرم باشد جاری است به طوری که در تمامی طول دادرسی تا زمانی که یک تصمیم قانونی و قطعی ،مجرمیت بزه کار را به رسمیت نشناخته باشد اصل برائت حاکمیت دارد.از اصل برائت به نفع متهم می توان ‌به این نتیجه رسید که متهم تکلیفی در اثبات بی گناهی خود ندارد و این به عهده شاکی و یا مدعی خصوصی و مرجع قضایی بر حسب مورد است که تحقق جرم و مجرمیت مرتکب را ثابت نماید. با توجه ‌به این اصل اساسی یعنی اصل برائت ضرورت تامین آزادی افراد و عدم تعرض به آن جز در موارد استثنایی به خوبی قابل درک است و برای آن تضمینات لازم باید تدارک دیده شود.^[۵۳]

قسمت سوم-قوانین جزایی و آیین دادرسی کیفری

در امور کیفری وفق اصل ۳۷ قانون اساسی «اصل بر برائت متهم است» مگر اینکه دلیل قاطع بر مجرمیت وی موجود باشد.لذا برای مجرم قلمداد نمودن فرد باید دلیل قاطع وجود داشته باشد.این الزام به قطعیت داشتن دلایل در حقوق جزا در حقوق مدنی و تجارت ‌به این شدت وجود ندارد زیرا در امور کیفری با حیثیت،آزادی و چه بسا جان افراد بازی می شود.یک دلیل غیر موجه می‌تواند فرد را به چوبه دار بفرستد و یا مجرم خطرناکی را از مجازات برهاند.^[۵۴]

قانون آیین دادرسی کیفری به صراحت اصل برائت را بیان نکرده اما آثار این اصل را در موارد مختلفی مورد قبول قرار داده است.اما ماده ۱۹۷ قانون آیین دادرسی مدنی این اصل را مورد تصریح قرار داده است:

«اصل برائت است ‌بنابرین‏ اگر کسی مدعی حق یا دینی بر دیگری باشد باید آن را اثبات کند ،در غیر این صورت با سوگند خوانده حکم برائت صادر خواهد شد.»

در استرالیا پذیرش بازار های خاکستری متفاوت از مثال های قبلی است و اساس وجودی آن پذیرش آرای دادگاه ها نمی باشد، بلکه اصول و مقرراتی به صورت قانون توسط دولت استرالیا تصویب شده است (همان، ص ۱۸۶-۱۸۳) که هدف اصلی از آن ایجاد انگیزه برای نویسندگان و به تبع آن دستیابی به تعادل بین مزایای داده شده به آن ها و سایر افراد جامعه است (همان، ص ۱۸۴).

۳-۳-۴- نیوزلند

شرایط پذیرش قوانین حمایتی از حق تکثیر در نیوزلند همانند استرالیا است^[۸۸]. طبق قوانین نیوزلند حق تکثیر دارای موارد حفاظتی گسترده ای در نتیجه پذیرش یک سیاست دقیق، بر اساس اصل زوال ناپذیری ملی است(همان، ص ۱۷۸). ‌بنابرین‏ در نیوزلند موارد حمایتی از بازار های خاکستری از طریق تصویب قانون پذیرفته شده است^[۸۹]. بر همین اساس دولت نیوزیلند تصویب قوانین ممنوعیت بازار های خاکستری را در دستور کار خود قرار داده است تا به وسیله سطح حمایت های اقتصادی خود را بالاتر ببرد^[۹۰].

تغییرات قانونی در نیوزلند با تصویب قانون متمم حمایت از تکثیر در سال ۱۹۹۸ آغاز شد که طبق گزارشات اقتصادی منعکس شده توسط دولت نیوزلند دارای اثرات مثبت اقتصادی بوده است (وایتیر، ص۱۷۹). با وجودی که دولت ممنوعیت بازارهای خاکستری را برای مدت زمان محدودی حمایت می‌کند. (همان، ص ۱۸۰) اما در همین زمان با موافقان و مخالفان زیادی مواجه می‌گردد، اما در نهایت با عقیده موافقان ممنوعیت بازار های خاکستری در موضوعات فیلم ها اعم از ویدئوهای عادی و دی وی دی ها برای مدت زمان محدودی حمایت می‌کند. (همان، ص۱۸۱)

با وجودی که دولت بعدها در سال ۲۰۰۸ قانون کپی رایت را اصلاح می‌کند و دوباره به ایجاد فضای بازار های خاکستری اجازه می‌دهد اما ایجاد یک دوره محدود حمایت از صنعت تکثیر قابل توجه است^[۹۱].

۳-۳-۵- ایران

جزء ۱ بند ج ماده ۱۵^[۹۲] قانون ثبت اختراعات، طرح های صنعتی و علائم تجاری، مصوب ۱۳۸۶ ایران، بهره برداری از کالاهائی [را] که توسط مالک اختراع یا با توافق او در بازار ایران عرضه می شود، مشمول حقوق ناشی از گواهینامه اختراع نمی داند. یعنی با معامله و فروش محصول در ایران، مالک یا فروشنده نمی تواند مانـع باز فروش یا هرگـونه انتقال بعـدی آن توسط خریـدار شـود. ولی، در عوض می‌تواند از ورود همان کالا یا محصول از خارج جلوگیری کند. این ‌به این معنا خواهد بود که بنا به حق انحصاری که مالک در تولید، توزیع و فروش محصول – مثلا دارو- در سطح ملی دارد می‌تواند محصول را به قیمتی گران در بازار داخلی بفروشد و در عین حال از ورود همان کالا از خارج، که ممکن است به قیمتی کمتر در بازار داخلی فروخته شود، جلوگیری کند. این اصل، همان اصل زوال ملی است که نمی تواند موافق مصالح اقتصادی کشور باشد.

در ارتباط با حقوق علامت تجاری، قانون ایران موضع روشن و صریحی را اتخاذ نکرده و مشخص نیست که کدام اصل زوال را پذیرفته است، اما طبق مقرره مربوط، بند ج ماده ۴۰ قانون ایران^[۹۳] «حقوق ناشی از ثبت علامت، اقدامات مربوط به کالاها و خدماتی را که توسط مالک علامت یا با موافقت او به کشور وارد و در بازار ایران عرضه می‌گردد، شامل نمی شود.» ‌بنابرین‏ می توان گفت: وارد کردن کالا و عرضه آن در بازار ایران باعث زوال حق مالک نسبت به معاملات بعدی آن ها می شود و این انعکاسی جز پذیرش اصل زوال ملی نمی تواند باشد، زیرا مفهوم مخالف آن ‌به این معنا خواهد بود که کالاها و خدمات مربوط را اشخاص ثالث نمی توانند بدون اجازه و رضایت مالک علامت وارد کشور کنند. به عبارتی دیگر، مقرره مذبور زوال را فقط در سطح ملی پذیرفته و حق منع واردات موازی را به مالک علامت داده است. این نیز، نمی تواند موافق مصالح اقتصادی کشور شمرده شود. البته تفسیر دیگری را می توان از این ماده به عمل آورد، بدین ترتیب که چنانچه بنگاهی ایرانی محصول را در خارج از کشور از مالک خریده باشد در این صورت می‌تواند آن را به ایران وارد کند. ولی، این عمل زمانی می‌تواند انجام گیرد که ‌بر اساس ماده مذبور، موافقت مالک علامت را گرفته باشد و این چیزی جز پذیرش اصل زوال ملی نمی تواند باشد. از این نظر، بسیاری از کشورهای در حال توسعه در قوانین داخلی خود مقرراتی را وضع کرده‌اند که در آن ها مالک گواهینامه اختراع و مالک علامت تجارتی به صراحت از مبادرت به جلوگیری از واردات موازی منع شده اند.

۳-۴- تبعات ناشی از واردات موازی

مدیران بازاریابی شرکت‌های چند ملیتی بر این باورند که واردات موازی برای آن ها خطر آفرین است. اگر چه واردات موازی در کوتاه مدت منجر به افزایش فروش برای تولیدکننده می‌شوند، اما عموماً در بلند‌مدت مشکلاتی را در کانال‌های توزیع ایجاد می‌کنند (برمن، ۲۰۰۴، ص ۵۱). بررسی ها نشان ‌می‌دهد که مهمترین خطرات ناشی از واردات موازی عبارت‌اند از:

۱٫ کاهش تدریجی ارزش نام و نشان تجاری؛

۲٫ تیره شدن روابط تولید کننده، واسطه و مشتری؛

۳٫ اختلال در استراتژی‌های بازاریابی و کسب سود؛

۴٫ تضعیف استراتژی قیمت‌گذاری سنتی؛

۵٫ مشکل در ایجاد و نگهداری تصویر جهانی (جانت و هن نسی^[۹۴]، ۱۹۹۸، ص۴۵۳).

در ادامه بعضی از عوامل ذکر شده به طور مفصل مورد بحث قرار می‌گیرند.

۳-۴-۱- کاهش تدریجی ارزش علامت تجاری

تضعیف علامت تجاری در نتیجه فعالیت در واردات موازی ممکن است به علت فروش متداول با قیمت پایین، وجود دستورالعمل به زبان خارجی، فقدان قطعات یدکی برای کالاهای جایگزین، کیفیت پایین محصولات به علت شیوه های انبارداری محصولات خارجی و عدم کنترل تولیدکننده در انتخاب دوباره فروش، ایجاد شود (برمن، ص۶۰). از آنجا که فروش کالاها در واردات موازی توسط اعضای کانال غیرمجاز صورت می‌گیرد و این کانال‌ها تحت کنترل تولیدکننده نیستند، اعضای کانال غیرمجاز ممکن است هر کار ناشایستی مانند فروش کالاهای تعمیری انجام دهند و یا اینکه کالاهایی را در بازار بفروشند که فاقد استانداردهای لازم آن بازار باشند. تولیدکنندگانی که محصولات آن ها در واردات موازی به‌فروش می‌رسد، زمانی که مشتریانشان بفهمند که آن محصول در بازار دیگری با قیمت پایین‌تری مبادله می‌شود، با این تهدید مواجه می‌شوند که ارزش علامت تجاری‌شان کاهش یابد. این قضیه به ویژه ‌در مورد محصولات لوکس (مانند عطر و لوازم بهداشتی و. . . ) بیشتر صدق می‌کند. ‌بنابرین‏ می‌توان گفت که بازاریابان خاکستری بر روی تصویر نام و نشان تجاری که توسط تولیدکننده ایجاد شده است، مجانی سواری می‌کنند. ( همان، ص ۴۵۵)

۳-۴-۲- تضعیف استراتژی قیمت‌گذاری سنتی‌

۱۲

انگارد،کاملا منتفی است. مضافا با وجود مرحله تجدیدنظر، دادگاه‏های پایین‏تر، با توجه به اینکه خود را در معرض ممیزی دادگاه تجدیدنظر می‏بینند، همواره به رعایت اصل مذبور مقید خواهند بود(فتحی، ۱۹۸۱، ص۱۲۰۵ وابوعامر، ۱۹۸۵، ص۱۵۸). بدین ترتیب تجدیدنظر به نوبه خود می‏تواند به‏عنوان روشی برای اجرا و رعایت اصل بی‏طرفی ‌در قضاوت ایفای نقش کند.

ج–دقت در رسیدگی قضایی: برخلاف تصور مخالفین تجدیدنظر، فرض مقبول و قابل پذیرش ‌در مورد قضات این است که این گروه، از نخبگان جامعه و افرادی مسئولیت‏پذیر هستند. اگر در عمل غیر ازاین است، باید این مشکل چاره‏ اندیشی دیگری کرد. ‌بنابرین‏‏ بی‏توجهی و کم‏دقتی به بهانه وجود تجدیدنظر ‌در مورد این گروه مصداق ندارد، بلکه برعکس، وجود تجدیدنظر، باعث دقت نظر و اهتمام بیش‏تر قضات دادگاه‏های بدوی می‏ گردد؛ چرا که در چنین وضعیتی، قضات دادگاه‏های مذبور براین امر واقف و آگاهند که عملکرد آن‏ها توسط دادگاه تجدیدنظر مورد ارزیابی و بازبینی قرار می‏ گیرد. ازاین‏رو در انجام امور سعی بیش‏تری خواهند کرد.اصولا باید قضات را به گونه‏ای تربیت کرد که نسبت به پیامد تصمیمی که اتخاذ می‏ کنند، بی‏تفاوت نباشند و انتظار این را داشته باشند که تصمیم آن‏ها مورد ارزیابی صحیح قرار گیرد.در چنین شرایطی هریک از قضات به نوبه خود تلاش خواهد کرد که وضعیت مطلوب‏تری از خود نشان دهد(ابوعامر، ۱۹۸۵، ص۱۶۲). ثمره این تلاش و کوشش، اهتمام، دقت و توجه بیش‏تر در انجام دادن امور و تصمیم‏ گیری‏های قضایی است.

د–افزایش اعتماد و اطمینان مردم: اعتماد و اطمینان شهروندان به دادگستری و دستگاه عدالت حقوقی از مهم‏ترین اصولی است که متولیان امور جامعه و مجریان تشکیلات قضایی باید آن‏ را درسرلوحه کار خود قرار دهند. مردم از دادگستری انتظار دارند که ‌بر اساس عدالت و انصاف به دعاوی آن‏ها رسیدگی کرده، به‏صورت شفاف و روشن ‌در مورد آن‏ها قضاوت شود.دادگستری نیز باید پاسخگوی این خواسته بحق مردم باشد.این تعامل زمانی صورت مطلوب را پیدا می ‏کند که مردم به دادگستری اعتماد و اطمینان داشته باشند. برای جلب و تقویت اعتماد عمومی به دادگستری، تنها راه دادرسی عادلانه است و همان‏طور که اشاره کردیم، تجدیدنظر لازمه آن محسوب می‏ شود. اگر دادرسی منحصر به یک مرحله باشد، تصور مردم این است که در رسیدگی به دعاوی آن‏ها دقت کافی نشده است و ازاین‏رو همواره باتردید و بدبینی به دادگستری می‏نگرند و اعتماد و اطمینان چندانی به‏آن ندارند؛ ولی با وجود دادگاه

۱۳

تجدیدنظر، چنین تردیدی کاهش پیدا کرده، در نتیجه اعتماد و اطمینان مردم به دستگاه عدالت حقوقی افزایش پیدا می ‏کند. بی‏اعتمادی مردم به دادگستری آثار و پیامدهای نامطلوبی برای جامعه درپی دارد. احقاق حق به‏اتکای توان و امکانات شخصی مهم‏ترین اثری است که از بی‏اعتمادی افراد به دادگستری سرچشمه می‏ گیرد و ثمره چنین وضعیتی چیزی جز هرج و مرج در جامعه نخواهد بود(المرصفاوی،۱۹۸۲، ص۷۶۹ و ابوعامر، ۱۹۸۵، ص۱۵۹). ‌بنابرین‏ برای پرهیز از چنین وضع نامطلوبی باید راه های جلب اعتماد مردم به دادگستری را توسعه داد و یکی از مهم‏ترین راه ها برقراری یک سیستم تجدیدنظرکارآمد و پویا است.

ذ–وحدت و هماهنگی: به‏طور طبیعی مراجع نظارتی و بالادست از عملکرد و اختلاف‏ نظر مراجع پایین‏تر اطلاع حاصل می‏ کنند. با وجود این، امکان ایجاد رویه واحد و هماهنگ در انجام امور و تصمیم‏ گیری‏ها فراهم می ‏آید. بدون وجود چنین مراجعی، دستیابی به وحدت و هماهنگی چندان مقدور نیست. امروزه در اکثر کشورها، گذشته از نقش و رسالت مهمی که دیوان عالی به‏عنوان بالاترین مرجع تجدیدنظردرایجاد«وحدت رویه قضایی»درمعنای خاص ایفا می ‏کند.(ابوعامر، ۱۹۸۵، ص۱۶۵ و محمدسلامه، ۱۹۸۸، ص ۴۱۴). از این روهریک از مراجع تجدیدنظرنیز به نوبه خود می ‏توانند در ایجاد رویه واحد و از بین بردن اختلاف نظرها موثرباشند.

رویه قضایی در معنای عام، در بیش‏تر نظام‏های حقوقی به‏عنوان یک منبع مهم تلقی می‏ شود و می‏تواند در تحول و پویایی حقوق نقش بسزایی را ایفا کند. علاوه براین رویه قضایی به نحو چشمگیری در برقراری عدالت و انصاف در جامعه تأثیرگذار است و دستگاه عدالت حقوقی را در جهت دادرسی عادلانه به حرکت در می آورد(صدقی،۱۹۹۹، ص۷۶).

ر–انتقال تجربیات: در هر تشکیلات و سازمان، همواره با یک دسته از نیروهای با تجربه و کارآزموده به انتقال تجربیات گروه اول به گروه دوم وابسته است و یکی از روش‏های مهمی که می‏تواند این امر را ممکن سازد، نظارت افراد باتجربه بر کار و فعالیت کسانی است که از تجربه کم‏تری برخوردارند.‌بنابرین‏ باید در درون سازمان این امکان را فراهم ساخت که نیروهای تازه‏کار به‏طور مستقل کار و فعالیت خود را به انجام برسانند و در عین حال کار آن‏ها توسط افراد باتجربه مورد ارزیابی قرار گیرد تا از یک سو خطاهای احتمالی برطرف گردد و از سوی دیگر تجربیات کارآزموده‏ها به تازه‏کارها انتقال ‌پیداکند.علاوه براین ‌در پرتو این تعامل زمینه هم فکری بیش‏ترو بهره مندی از

۱۴

اندیشه‏های یکدیگر نیز فراهم می‏ شود و این امر نیز به نوبه خود می‏تواند ضریب اعتماد و اطمینان به کار و تصمیم ‏گیری‏ها را افزایش دهد.

۲-۴-۳- بازدهی بودجه بندی عملیاتی

ارزیابی کارایی سیستم های بودجه بندی عملیاتی دولتی ، از نظر متدلوژیک ، کار سختی است

تخصیص بهینه منابع و بازدهی مؤثر همگی وابسته به تاثیر تعداد زیادی ازمتغیرهای بودجه بندی عملیاتی است . تغییرات در ترتیب عوامل سیاسی و اولویت ها ممکن است باعث ایجاد تخصیص‌های مجدد، منابع شوند که هیچ اثری در بازدهی ‌و کارایی ندارند . ویژگی های سیستم های دولت و سازمان‌ها این است که عمدتاًً بر توانایی استفاده از اطلاعات عملیاتی برای منطقی کردن اولویت‌بندی هزینه ، اثر می‌گذارند . روابط داخلی بین بودجه بندی عملیاتی و بعضی از این متغیرها چنان نزدیک است که تفکیک آن ها بسیار مشکل است و مشکلاتی را برای ارزیابی به وجود می آورد.

وجود انواع مختلف بودجه بندی عملیاتی ‌به این معنی است که آنچه که باید بررسی شود ،کارایی

بودجه بندی عملیاتی نیست ، بلکه بررسی اشکال مشخص بودجه بندی عملیاتی است .وجود این مشکلات متدلوژیکی ‌به این معنی است که محدودیت های بزرگی وجود دارد که از نظر تجربی باید ‌در مورد بازدهی بودجه بندی عملیاتی بر طرف شوند .

از این رو، اهمیت شواهد تجربی نه تنها ‌در مورد کارایی بودجه بندی عملیاتی اطلاعاتی را به ما می‌دهد، بلکه روش هایی را نیز مشخص می‌کند دولت‌ها تحقیقات گسترده ای در این زمینه در آینده انجام داده‌اند. در این بخش ، شواهد تجربی نشان می‌دهد که کارائی سیستم های بودجه‌بندی عملیاتی گسترده دولتی، تحت تأثیر سه عامل، تخصیص بهینه بودجه بازدهی مؤثر و برنامه‌ریزی منظم می‌باشد. (مارک رابینسون و برامبی ، ۲۰۰۵).

۲-۴-۴- تجربه برخی از کشورهای منتخب در اجرای نظام بودجه ریزی عملیاتی

۲-۴-۴-۱-کانادا

الف ـ زمان و چگونگی شروع انجام نظام

نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد از دهه ۱۹۶۰ آغاز شد. در این دهه توجه بیشتر معطوف به.

ارتباط بین مخارج و نتایج می‌باشد.در دهه ۱۹۷۰ ، ارزیابی برنامه ها و اثربخشی برنامه ها را در دستور کار خود قرار داد.

مهمترین تحولات انجام گرفته در این زمینه از آن زمان تا کنون به شرح زیر بوده است:

ـ بررسی برنامه ها و فرایند هزینه به منظور کاهش کسری بودجه که موفقیت برنامه ها را با خطر مواجه ساخته بود.

ـ تغییر نظام مدیریت هزینه ها و گزارش دهی نتایج و عملکرد ها

ـ تأکید بر کیفیت خدمات ، تعیین استانداردهای خدمات و گزارش گری از عملکرد ها و نتایج

ـ بررسی سایر روش های ارائه خدمات دولتی ، موفقیت های به دست آمده در این زمینه به خصوص واگذاری و ارائه این خدمات به بخش خصوصی و تأکید بیشتر بر نتایج بسیاری از مشکلات ارائه این خدمات در بخش دولت را از بین برده است.

ـ اصلاح نظام حسابداری بودجه در راستای هماهنگی با تحولات ایجاد شده

ـ اصلاح روش گزارش دهی به مجلس به منظور ارائه اطلاعات مناسبتر در زمینه‌های برنامه ها و طرح های دولتی و ‌عملکرد اقدامات دولت با تکیه بر نتایج

ـ ابلاغ دستور العمل ارزیابی نتایج تعهدات دستگاه های اجرایی شامل : اندازه گیری عملکرد، گزارش دهی و ارزیابی( کاهنمن و تورستی ، ۲۰۰۵ ) .

ب ـ تلاش های به عمل آمده در زمینه فرهنگ سازی بودجه ریزی بر مبنای عملکرد

ـ از سال ۱۹۹۸ نظام تشویق و تنبیه برقرار شده و مدیرانی که به نتایج مورد انتظار رسیده اند مورد تشویق قرار گرفته اند. به طور کلی بین ۱۰ تا ۲۵ درصد از حقوق مسئولین اجرای برنامه ها وابسته به تحقق و دستیابی به عملکرد و نتایج از پیش تعیین شده بوده است.

ـ خزانه داری چارچوب مدیریتی خاصی برای مدیران مالی تعیین و ابلاغ ‌کرده‌است.

ـ مدرسه خدمات عمومی کانادا دوره های متعددی برای آموزش بودجه ریزی بر مبنای عملکرد برگزار ‌کرده‌است.

ـ از سال ۲۰۰۳ چارچوب خاصی تحت عنوان ‌پاسخ‌گویی‌ مدیران تهیه و ارائه شده است.در این چارچوب مسئولیت ها و انتظارات از دستگاه های اجرایی مختلف در زمینه عملکرد و نتایج برای معاونین دستگاه های مذبور مشخص شده است. همه ساله دبیر هیات خزانه داری چگونگی عملکرد شاخص های هر دستگاه را با معاونت های ذیربط بررسی و گزارش می کند.

ـ دولت تأکید زیادی بر مرتبط ساختن مخارج با نتایج در امر برنامه ریزی، گزارش دهی داخلی و گزارش به مجلس دارد( همان منبع).

ج ـ موانع اصلی موجود در سر راه توسعه بیشتر نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد

ـ مرتبط ساختن اجرای سیاست‌ها و نتایج به دست آمده

ـ اندازه گیری معنی دار نتایج ‌بر اساس یک شاخص واحد

ـ بودجه یکساله انجام می‌گیرد در حالی که نتایج آن ممکن است بیش از یک سال به دست آید.

ـ نتایج ممکن است حاصل از یک فعالیت دولت نباشند و چند فعالیت منجر به یک نتیجه واحد شود.

ـ عدم توازن در ارائه گزارشات مالی به دلیل طبیعت نظام پارلمانی و گرایش دستگاه‌ها به گزارش عملکردهای مطلوب و عدم گزارش مشکلات( همان منبع).

د ـ درس یا درسهای مهم حاصل از اجرای نظام

ـ با نشستن و بحث کردن راه به جایی برده نخواهد شد. باید کار را شروع کرد. تا زمانی که کار شروع نشده است دستگاه های اجرایی تعهد دولت نسبت به اجرای نظام را باور نمی کنند.

ـ نباید انتظار داشت از همان اول نظام کامل و بدون نقض اجرا شود. حداقل بین ۵ تا ۶ سال تلاش مستمر تمامی بدنه دولت اجرای نسبتا کامل نظام مورد نیاز است. همواره موانعی بر سر کار وجود دارد یا نه وجود خواهد آمد که باید به تدریج مرتفع و از سر راه برداشته شود( همان منبع).

۲-۴-۴-۲- انگلیس

الف ـ زمان و چگونگی شروع اجرای نظام

ـ بعد از انتخابات سال ۱۹۹۷، دولت مجموعه ای از اصلاحات مخارج دولتی را در قالب برنامه بررسی جامع مخارج در سال ۱۹۹۸ ارائه نمود. این مجموعه شامل یک برنامه سه سالانه مخارج به منظور مدیریت خدمات عمومی برای دستگاه های اجرایی ، داشتن بودجه های جاری و سرمایه گذاری مجزا به منظور جلوگیری از تحت فشار قرار گرفتن طرحهای سرمایه گذاری ضروری ، ارائه نظام حسابداری جدید برای کنترل روند مخارج است.

ـ حرکت به سوی ‌هدف‌های‌ بلند مدت برای تخصیص منابع بودجه

ـ در برنامه یاد شده جدید ۶۰۰ هدف عملکرد در ۳۵ موضوع مختلف پیش‌بینی شده است.

ـ ‌هدف‌های‌ مذبور مجموعاً ۱۸ دستگاه اجرایی را در بر می گیرند. رویکرد این اهداف بیشتر معطوف به عملکرد و نتایج می‌باشد .

ـ دستگاه های اجرایی سالانه دوبار گزارش عملکرد اهداف خود را ارائه نموده اند (کاهنمن و تورستی ، ۲۰۰۵).

ب ـ تلاش‌های به عمل آمده در جهت فرهنگ‌سازی بودجه ریزی عملیاتی

ـ اجرای برنامه مخارج موجب ‌پاسخ‌گویی‌ بهتر دولت و مجلس شده است، کیفیت و کمیت گزارش های عملکرد ارتقاء یافته و در چارچوب برنامه میان مدت تخصیص منابع با اثربخشی بهتری صورت گرفته است.

۲-۷-۳-۱- سرمایه ­گذاران نهادی

بوشی (۱۹۹۸) سرمایه گذاران نهادی را به صورت سرمایه گذاران بزرگ نظیر بانک ها، شرکت های بیمه، شرکت های سرمایه گذاری و نهادها و مؤسسه‌ هایی از این قبیل تعریف می‌کند.در کشورهای توسعه یافته مانند آمریکا و انگلیس،چهار نوع اصلی ‌از سهامداران نهادی وجود دارد.

۱-صندوق های بازنشستگی

۲-شرکت های بیمه

۳-شرکت های سرمایه گذاری

۴- بانک ها

در دهه های اخیر سرمایه گذاران نهادی بزرگترین مالکان شرکت ها محسوب می شود و کنترل درصد زیادی از سهام بازار و شرکت‌ها را در دست دارند .

هایاشی ^[۴۳](۲۰۰۳) بیان می‌کند که سهام‌داران نهادی درسال۲۰۰۳ حدود شصت درصد از سهام موجود دربازار ایالات متحده آمریکا را تحت کنترل داشتند. این در حالی است که تیلور بیان می‌کند، این میزان در سال‌های ۱۹۵۰،۱۹۸۰و۱۹۹۰ به ترتیب برابر با ۸/۳۳ و ۴۵ درصد بوده است با افزایش درصد مالکیت سهام‌داران نهادی نقش آن ها نیز به تدریج رو به تغییر و تحول نهاد و آن ها از سهام‌داران ساده به سهام‌داران با قدرت نظارت بر عملکرد مدیران تبدیل شدند .

تا قبل از آن، سهام‌داران نهادی به درستی در امور و فرایندهای تصمیم گیری دخالت داده نمی شدند و به راحتی تحت فرمان مدیران قرار داشتند . سهام‌داران نهادی در گذشته به محض نارضایتی از عملکرد مدیران شرکت یا عملکرد سهام اقدام به فروش سهام در دست خود می‌کردند به تدریج با دردست گرفتن اداره سهام افراد توسط سهام‌داران نهادی توزیع مالکیت در شرکت ها رو به تحول نهاد سرمایه گذاران نهادی با توجه به مالکیت بخش قابل توجهی از سهام شرکت ها از نفوذ قابل ملاحظه ای ‌در شرکت‌های سرمایه پذیر برخوردار شدند (چن ، ۲۰۰۷)^[۴۴].

درایران نیز برخی ‌از موسسه ها و سازمان ها به ‌عنوان سهام‌داران نهادی در ترکیب مالکیت برخی از شرکت ها دیده می‌شوند.ازاین قبیل سازمان و مؤسسه‌ ها می توان به مؤسسه‌ های بیمه اعم ازشرکت های بیمه بازرگانی سازمان های تامین اجتماعی و صندوق های بازنشستگی ، بنیاد شهید و امور ایثارگران،بنیاد پانزده خرداد، سازمان گسترش ونوسازی صنایع ایران و هلال احمر اشاره کرد .بدین ترتیب ملاحظه می شود که شرکت ها با تغییراتی دربافت و ترکیب سهام‌داران و به عبارتی در ساختار مالکیت خود مواجه هستند(رحمان سرشت و مظلومی ،۱۳۸۴).

وچنین فرض می شود که این سهام‌داران از توانایی لازم جهت تأثیرگذاری برتصمیم ها وسیاستهای شرکت سرمایه پذیربرخوردارهستند(فروغی و همکاران ،۱۳۸۸).

با استناد به بیانیه مطرح شده و نیز با توجه به تقسیم بندی سهام‌داران ‌بر اساس درصد مالکیت (سهام‌داران جزئی ، اثر گذارو کنترل کننده) این امکان وجود دارد که سهام‌داران نهادی با درصد مالکیت کمتر از ۲۰% در برخی از شرکت ها تأثیر و نفوذ قابل ملاحظه ای بر تصمیمات و سیاست‌های مالی شرکت داشته باشند ولی در برخی دیگر از شرکت ها فاقد چنین تأثیرگذاری باشند به طوری که همان گونه که بیان شد سرمایه گذاران نهادی از لحاظ اندازه سهام ،تخصص در جمع‌ آوری اطلاعات و نظارت بر مدیران تفاوت‌های زیادی با سهام‌داران جزء دارند آن ها منابعی برای نفوذ ونظارت بر مدیران دارند اما اینکه آیا واقعاٌ ‌از قدرت و منابع خود برای نظارت استفاده می‌کنند و برمدیران فشارمی آورند سوالی است که در بسیاری از ذهن ها به وجود می‌آید .

ساختار مدیریت کشور لزوماًً به سیاست­های کلان دولت مربوط می­ شود و ‌به این جهت ساختار مدیریت در برش تاریخی کاملا از نظام سیاسی کشور تبعیت می­ کند و در پرتو همین نظام قابل بررسی است.قانون اساسی سه نوع مالکیت را که مشتمل بر بخش دولتی، تعاونی و خصوصی است مشخص ‌کرده‌است، حال آنکه سازمان اداری دولت و مؤسسه­های تحت نظارت دولت از الگوی تشکیلاتی نظام سابق تبعیت ‌می‌کنند و تداخل نامتجانسی بین وظایف دولت، مالکیت دولتی و مدیریت دولتی و خصوصی که بعضاً باعث لوث مسئولیت ­ها می­ شود به وجود آمده است.

این شکل سازمانی و اداری دولت عمدتاًً با توجه به اصطلاحاتی که در قانون محاسبات عمومی به کار برده شده ترسیم گردیده است. با وجودی که در اصطلاح مؤسسه­های عمومی غیردولتی واژه«غیردولتی» به صورت مسامحه در تعبیر به کار برده شده است، و از آنجا که به موجب ماده ۱۲ قانون محاسبات عمومی این قبیل مؤسسه­ها نیز مشمول مقررات قانونی ناظر به اموال عمومی ‌شده‌اند، ‌می‌توان استباط کرد که منظور از اصطلاح مؤسسه­های عمومی غیردولتی مؤسسه­هایی است که صرفاً حساب­های آن ها در خزانه متمرکز نیست و بر اساس مقررات و قوانین خاص به نحو مستقل از قوه مجریه اداره می­شوند، ولی استقلال آنان از قوه مجریه به معنای رفع مسئولیت­های امانی ناظر بر مدیریت مؤسسه‌­های عمومی نیست و به تعبیر دقیق­تر جزء سازمان­ های دولتی در مفهوم اعم تلقیمی­شوند.

در تقسیم ­بندی فوق به عامل کنترل دولت و اداره غیرمستقیم مؤسسه­های خصوصی توسط دولت نیز توجه شده و به نظر می­رسد که دولت می ­تواند و باید سیاست­های اقتصادی و رفاهی خود را از طریق این شرکت­ها که بدانها عنوان شرکت­های عامل دولت داده شده است اعمال کند. البته اصطلاح شرکت­های عامل دولت در قانون محاسبات عمومی تعریف نشده است ولی هرگاه شرکتی با رعایت قانون تجارت تأسیس شود و سرمایه ­گذاری مستقیم دولت در چنین شرکتی از ۵۱ درصد کمتر باشد، اما با بهره گرفتن از امکانات مالی دولت از قبیل تحصیل اعتبارات از بانک­های دولتی یا انعقاد پیمان­ها و خدمات دولتی فعالیت کند، چنین مؤسسه­ای عامل دولت تلقی می­ شود. نظریه تفکیک مدیریت از مالکیت اموال عمومی در قانون محاسبات نیز پذیرفته شده است. در واقع در شرکت­های بازرگانی نیز که سهام دولت و مؤسسه­های عمومی در اقلیت است و به نحو تجاری اداره می­ شود، مالکیت اقلیت سهام همچنان عمومی و دولتی است. لیکن در مواردی که یک شرکت سهامی خصوصی نیز، با توضیحاتی که داده شد به عنوان عامل دولت فعالیت کند، مدیران آن مشمول مسئولیت­های امانی ناظر به اداره اموال عمومی هستند.

در دهه ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ به ویژه در کشورهای جهان سوم، اقتصاد دولتی بر اقتصاد غیر دولتی ترجیح داده می­شد و این امر ناشی از این باور بود که در صورت دخالت هر چه بیشتر دولت، امکان تولید و توزیع کالاها و خدمات به صورت انبوه و با قیمت­های پایین­تر و اشتغال در سطح بالاتر فراهم می­ شود و بی عدالتی که به صورت نابرابری درآمد و ثروت متجلی شده بود، کم­تر می­ شود. به تدریج با گسترش دامنه فعالیت­ها، مشکلاتی نظیر بوروکراسی شدید، ضعف سیستم مدیریتی، فقدان سیستم مناسب ارزیابی و حسابرسی، فقدان انگیزه کاری، تعدد در اهداف، استفاده نامطلوب از انحصارات و حمایت­های غیرکارا باعث شد که طی دهه­های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ عدم کارایی بر فعالیت­های اقتصادی دولت حاکم شود و موجب عدم موفقیت دولت درتحقق اهداف شود. این مشکلات باعث شد که گرایش به سوی ساز و کار خودسامان­بخش بازار و انجام سیاست­های آزادسازی، مقررات­زدایی و خصوصی سازی همراه با واگذاری مالکیت و مدیریت به عنوان راهبردهای عقلایی در جهت مقابله با مسایل و مشکلات اقتصادی و افزایش کارایی به طور وسیعی مورد حمایت دولت ها قرار گیرد .