پیشگیری وضعی مبتنی بر علت‌شناسی جرم و تغییر وضعیت مشرف به جرم به منظور بر هم زدن معادله مجرمانه است. در واقع در این نوع پیشگیری عوامل جرم زا شناسایی و اقداماتی که هدف آن‌ ها خنثی کردن عوامل جرم زا است، سازماندهی می‌شود. یعنی، گذر از اندیشه به عمل قطع می‌گردد؛ مثلاً استفاده از دزدگیر در سیستم اتومبیل که این اقدام خطر کشف جرم و دستگیری مجرم را افزایش می‌دهد.
۶- پیشگیری دفاعی و پیشگیری رهایی بخش:
پیشگیری دفاعی، یعنی اعمال ترس و وحشت در بین افراد مجرم مثل تشدید مجازات‌ها. پیشگیری رهایی بخش اقداماتی است که مجرم را در جامعه ادغام می‌کند؛ یعنی، موجبات بازگشت شخص مجرم به جامعه و دوری از جرم فراهم می‌کند که از طریق اقداماتی نظیر به کار گماردن شخص مجرم صورت می‌گیرد.
۷- پیشگیری کیفری و پیشگیری غیرکیفری:
پیشگیری کیفری از طریق تهدید کیفری نمودن کسانی که تابع حقوق کیفری هستند و به اجرا گذاشتن تهدید صورت گرفته از طریق مجازات نمودن کسانی که قوانین و ممنوعیت‌های کیفری را نقض کرده‌اند در مقام پیشگیری عام و خاص از جرم است. پیشگیری عام یعنی استفاده از خصوصیات وحشت آمیز حقوق کیفری و خصوصاً مجازات است با این دلیل که ترس از دستگیر شدن و مجازات، افراد را از فکر ارتکاب جرم خارج می کند به همین جهت قانونگذار با جرم انگاری نمودن برخی از رفتار‌ها مانند سرقت، خیانت و غیره، به تعیین مجازات برای مرتکبین اینگونه رفتار‌ها می‌پردازد و با ترساندن افرادی که در صورت نبودن مجازات ممکن است برای ارتکاب جرم وسوسه شوند به دنبال پیشگیری از جرم است. پیشگیری کیفری خاص از جرم نیز پیشگیری نمودن از تکرار رفتارهای است که توسط قانونگذار جرم انگاری شده است و با اصلاح مجرمین که در قسمت دوم بند ۵ اصل ۱۵۶ پیش بینی شده است محقق می‌شود.

پیشگیری غیرکیفری نیز پیشگیری است که قبل از وقوع جرم انجام می‌شود. یعنی، متوسل شدن به اقدام‌های غیرسرکوبگر و غیرقهرآمیز که دارای ماهیت فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، آموزشی و غیره هستند و منظور از انجام آن‌ ها، جامعه پذیر نمودن و قانونگرا ساختن افراد و حفاظت از آماج‌های جرم با هدف جلوگیری از وقوع جرم می‌باشد.
گفتار دوم
پیشگیری از تصرف عدوانی و تصاحب غیر قانونی اراضی ملی
مبحث اول: پیشگیری غیر کیفری
پیشگیری از جرم تقسیم بندی‌های گوناگونی دارد. یکی از این تقسیم بندی‌ها، پیشگیری کیفری و پیشگیری غیرکیفری است. منظور از پیشگیری کیفری، دخالت نمودن نهادهای نظام عدالت کیفری پس از وقوع جرم در راستای کاهش تکرار جرم است و منظور از پیشگیری غیرکیفری، مداخله نهادهای غیرکیفری در مرحله قبل از ارتکاب جرم است. «پیشگیری غیرکیفری به پیشگیری اجتماعی و پیشگیری وضعی قابل تقسیم می‌باشد. در پیشگیری اجتماعی از طریق، اصلاح فردی و اجتماعی بزهکاری تلاش می‌شود که میزان بزهکاری کاهش یابد؛ اما در پیشگیری وضعی هدف آن است که فرصت‌ها و موقعیت‌های که برای ارتکاب جرم فراهم می‌گردد، کاهش یابد؛ در این نوع پیشگیری برروی دلایل اصلی که برای جرم متصور است، تمرکز نمی‌گردد»^[۲۸].
در خصوص پدیده «زمین خواری» برای اینکه از یک روش علمی پیروی شود، مستلزم آن است که در توضیح و تحلیل آن در مرحله اول به گونه‌شناسی پرداخته شود. شناخت انواع پدیده «زمین خواری» این امکان را مهیا می‌سازد که دلیل شکل گیری هر یک از گونه‌ها به صورت جداگانه مورد بررسی قرار گیرد و علت‌شناسی دقیق تری انجام شود. انواع پدیده «زمین خواری» به دو دسته قابل تقسیم است؛ نخست، «زمین خواری ساده» و دوم، «زمین خواری ناشی از سوء استفاده از قدرت». زمین خواری ناشی از سوء استفاده از قدرت از آثار وخیم بیشتری نسبت به زمین خواری ساده برخوردار است و خسارات بزرگتری به جامعه وارد می کند؛ به همین دلیل، باید دقت و توجه بیشتری در مقابله و پیشگیری با آن صورت گیرد.
دلایل زمین خواری‌های ناشی از سوء استفاده از قدرت معمولاً ریشه در دو امر دارد، این نوع زمین خواری‌ها یا ناشی از سوء استفاده در امور ثبتی هستند و یا در نتیجه واگذاری‌های بی‌قانون و بی‌ضابطه صورت می‌گیرند. در امور ثبتی، خلاهای موجود و یا رشوه خواری برخی مقامات منجر به زمین خواری می‌گردد و در واگذاری‌های بی‌ضابطه هم معمولاً انگیزه‌های مالی و همکاری‌های باندی وجود دارد. مواردی مانند اجرا نشدن طرح کاداستر در سراسر کشور، منطبق نبودن اطلاعات ثبتی با نقشه‌های منابع طبیعی، نبود همکاری دقیق و سریع با منابع طبیعی در راستای صدور سند مالکیت به نام دولت، توجه ننمودن برخی از ادارات ثبت به اسنادی که به نام دولت صادر شده، نظارت جدی نکردن برروی کارمندان و کار‌شناسان ثبتی در موارد رشوه خواری، وجود نداشتن نقشه‌های دقیق ثبتی در مورد مستثنیات و عدم تحدید دقیق حدود اربعه، در خصوص سوء استفاده از امور ثبتی در کشور مشکل ساز بوده‌اند. جدا از این موارد، گاهی خلا‌ها و نارسایی‌های تقنینی هم زمینه ساز این نوع زمین خواری‌ها شده‌اند. مانند قابلیت واگذاری قطعی زمین‌های ملی و عمومی که به موجب تبصره ۵۴ قانون بودجه سال‌های ۷۳ و ۷۴ بند ۱ و ۲ ماده ۸۴ قانون وصول برخی از درآمد‌های دولت مصوب سال ۷۳ صورت می‌گیرد. همچنین، عدم وجود ضمانت اجرا برای برخی از قوانین و مقررات مانند «قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکت‌های تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی» زمینه ساز این نوع زمین خواری‌ها بوده است.
در خصوص دلایل و عوامل زمین خواری‌های ساده، می‌توان نبود اطلاع رسانی دقیق در مورد زمین‌های ملی و عمومی تزلزل حقوقی زمین‌های ملی و عمومی دوره پهلوی در دوران پس از انقلاب، عدم گزارش دهی سریع محافظان جنگل و محیط بانان در مورد وقوع زمین خواری و عدم وجود فرهنگ محافظت از اموال ملی و عمومی در میان مردم را مهم قلمداد نمود به‌‌ همان صورت که بیان گردید پیشگیری غیر کیفری را می‌توان شامل پیشگیری اجتماعی و پیشگیری وضعی دانست. با نگاه به اینکه مرتکبان «زمین خواری ناشی از سوء استفاده از قدرت» معمولاً از درجه اجتماع پذیری بالایی برخوردار هستند به همین دلیل راهکارهای پیشگیری اجتماعی نمی‌تواند در مورد آن‌ ها خیلی موثر باشد؛ بلکه در این مورد می‌توان به راهکارهای پیشگیری وضعی تمرکز نمود. این مجرمین در اصطلاح «یقه سفید» نامیده می‌شوند. در مورد پیشگیری از ارتکاب «زمین خواری ساده» نیز می‌توان بر راهکارهای پیشگیری اجتماعی تاکید نمود.
بند اول: پیشگیری وضعی
به‌‌ همان صورت که ذکر شد، پیشگیری وضعی، یکی از انواع پیشگیری غیرکیفری است که کاهش دادن فرصت‌ها و موقعیت‌های ارتکاب جرم از اهداف آن است. پیشگیری وضعی در جهت کاهش میزان ارتکاب پدیده «زمین خواری ناشی از سوء استفاده از قدرت» در مقایسه با پیشگیری اجتماعی، راهکار مناسب تری است. فرصت‌های ارتکاب جرم در خصوص پدیده زمین خواری می‌تواند در دو نظام تقنینی و اجرایی به وجود آید. در نظام تقنینی ایران، ضعف و کاستی‌ها وجود دارد که‌گاه از سوی افراد به عنوان فرصت ارتکاب جرم مورد استفاده قرار می‌گیرد. در کنار آن نیز نظام اجرایی را می‌توان یکی از آسیب پذیر‌ترین نظام‌ها از این نظر دانست. در کنار این دو نظام می‌توان به نظام ثبتی نیز اشاره نمود که‌گاه فرصت‌های مجرمانه‌ای را جهت ارتکاب زمین خواری به دلیل نقص‌های موجود در آن فراهم می کند.
قسمت نخست: پیشگیری وضعی با اصلاح نظام تقنینی
نظام تقنینی کشور‌ها همیشه با هدف ایجاد نظم و امنیت در جامعه طراحی می‌گردد، اما دقت ننمودن در طراحی نظام تقنینی می‌تواند به طور معکوس منجر به ایجاد فرصت و وضعیت‌های ارتکاب جرم گردد.
نظام تقنینی ایران در مورد اراضی ملی و عمومی از قوانین و مقررات مختلف و‌گاه متعارضی نشأت گرفته است که خود این امر باعث ابهام و پیچیدگی در جامعه گردیده است. همچنین، در برخی از قوانین و مقرارت جهت واگذاری قطعی اراضی ملی و عمومی به اشخاص خصوصی، رویه نادرستی شکل گرفته است که اصلاح نمودن آن لازم و ضروری می‌باشد. به همین دلیل، در این قسمت به ضرورت هماهنگ نمودن رویکردهای مختلفی که در قوانین مراجع به ارضی ملی و عمومی و اصلاح آن وجود دارد، پرداخته می‌شود.
الف) هماهنگ سازی رویکردهای مختلف قوانین راجع به اراضی ملی
با دقت در متون قوانین مربوط به اراضی ملی و عمومی که از سال ۱۳۴۱ تاکنون وجود دارد، می‌توان گفت، این قوانین دارای قواعد متفاوت و‌گاه متعارض هستند؛ مثلاً پس از انقلاب، لایحه قانونی به تصویب می‌رسد که واگذار نمودن اراضی ملی و عمومی را در صورت وجود یکسری شرایط مجاز محسوب می کند. این گونه قواعد متفاوت، از دیدگاه‌های متفاوتی ناشی می‌شوند که قانونگذار ایرانی، پیش و پس از انقلاب داشته است. هر چند معنی و مفهوم اراضی ملی و عمومی به ظاهر مفهومی صریح و روشن به نظر می‌رسد، اما بعد از وقوع انقلاب اسلامی، معنای مانند انفال و اراضی بایر و موات به نحوی مطرح شده‌اند که تا حدی این مبحث را با ابهام روبرو ساخته‌اند.
وجود داشتن یک رویکرد یکسان در قوانین و مقررات در خصوص اراضی ملی و عمومی می‌تواند باعث وضع مواد قانونی هماهنگی جهت پیشگیری و مقابله با تصرف عدوانی اراضی ملی گردد. با این وجود، در جامعه ایرانی فرهنگی وجود دارد که تخریب اراضی جنگلی و مراتع را برای تبدیل به زراعت و باغداری تحسین می‌کند. «این دیدگاه، به دوران حاکمیت مالکان بزرگ در ایران بر می‌گردد که در اراضی زراعتی نزدیک به جنگل این رسم وجود داشته است که مالکین جهت توسعه دادن زمین‌های مزروعی به سطح جنگل با عنوان «خرابه تراشی» برای مدتی بهره مالکانه نمی‌گرفتند یا آن را تخفیف می‌دادند و جهت ورود افراد به کار کشاورزی و جنگل تراشی، یک فرهنگ مثبت تلقی می‌شد»^[۲۹].
با توجه به مطالب ذکر شده، دلیل قواعد مختلف قانونی را می‌توان در برخی دیدگاه‌های فرهنگی در جامعه ایرانی دانست. همچنین، تحولات سیاسی که در جامعه ایجاد گردید منجر شد که برخی نهادهای برآمده تحولاتی در نظریات خود اعلام نمایند که قوانین و مقرراتی که قبلاً در خصوص اراضی ملی و عمومی و نیز اراضی جنگلی و مراتع وجود داشته است، دارای ارزش و اعتبار قانونی نیست. در این قسمت سعی می‌شود قواعد مختلفی که ناظر بر اراضی ملی و عمومی است، با توجه به سیر تاریخی قوانین و مقررات مورد بررسی و ارزیابی قرار گیرد.
۱- لایحه قانونی ملی شدن جنگل‌ها مصوب ۲۷/۱۰/۱۳۴۱
بعد از آنکه هیأت وزیران در مورد ضرورت حفاظت از جنگل‌ها، تصویب نامه‌هایی را در سال‌های ۱۳۰۳، ۱۳۱۰، ۱۳۲۸به تصویب رساند، متعاقب آن در سال ۱۳۳۸ قانون جنگلهای و مراتع کشور به تصویب رسید که برای اولین بار در کشور، بهره برداری از جنگل را فقط از طریق تهیه و اجرای طرح‌های جنگلداری مجاز نمود. هر چند تصویب نامه‌ها و قانون مذکور وجود داشت اما تا سال ۱۳۴۱ هنوز در جامعه باور ملی بودن جنگل‌ها و مراتع تبدیل به قانون نشده بود. تصویب نامه «ملی شدن جنگل‌ها» در سال ۱۳۴۱ در چهارده ماده به تصویب هیات وزیران رسید.
ماده نخست این لایحه، عرصه و اعیانی کلیه جنگل‌ها، مراتع، بیشه‌های طبیعی و اراضی جنگلی کشور را جزء اموال عمومی و متعلق به دولت قلمداد می کند مگر نسبت به اراضی که قبل از تصویب این قانون، افراد آن را متصرف شده و نسبت به آن سند مالکیت گرفته باشند. اموال عمومی نیز که مستقیماً بدون هیچ گونه تشریفات مورد استفاده عموم قرار می‌گیرد تحت عنوان مشترکات عمومی است. با توجه به مطالب فوق، مهم‌ترین ویژگی قابل تصور برای اراضی این است که به صورت مستقیم از طرف دولت جهت رفع نیازمندی‌های عمومی اختصاص داده شده و طبق ماده ۲۶ قانون مدنی قابل تملک خصوصی نیستند. به همین دلیل مالکیت دولت نسبت به اینگونه اموال یک مالکیت واقعی به شمار نمی‌آید، چون نمی‌تواند آن‌ ها را به اشخاص دیگری واگذار نماید، بلکه نوعی تصدی و مالکیت اداری نسبت به آن‌ ها دارد که هدف از این امر، اداره مال از جانب عموم جامعه است^[۳۰].
۲- قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب ۲۵/۵/۱۳۴۶
قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع از تصویب نامه ملی شدن جنگل‌ها پیروی نمود اما به دلیل اینکه از تصویب مجلس گذشت دارای مبنای حقوقی قوی‌تر است. طبق ماده ۲ قانون مذکور، حفظ، احیا، اصلاح، توسعه و بهره برداری از جنگل‌ها، مراتع، بیشه‌های طبیعی و اراضی جنگلی ملی شده متعلق به دولت بر عهده سازمان جنگلهای ایران نهاده شده است. همچنین، ماده ۵۶ این قانون، تشخیص اراضی ملی شده و مستثنیات آن را بر عهده وزارت منابع طبیعی (وزارت جهاد کشاورزی کنونی) گذاشته است. افرادی که در خصوص اراضی ملی ذی نفع هستند، می‌توانند تا یکماه پس از اخطار کتبی یا انتشار آگهی در یکی از روزنامه‌های کثیرالانتشار تهران و یکی از روز نامه‌های محلی و سایر وسایل معمول و مناسب، به نظر وزارت منابع طبیعی اعتراض نمایند. در همین ماده مقرر شده است که برای رسیدگی به اعتراض‌ها کمیسیونی مرکب از فرماندار، رئیس دادگاه شهرستان، و سرپرست منابع طبیعی محل یا نمایندگان آن‌ ها تشکیل می‌شود. تصمیم اکثریت اعضای کمیسیون، به عنوان رأی صادره این کمیسیون اعلام می‌گردید.
۳- لایحه قانونی جلوگیری از هر گونه تجاوز و تصرف و…… مصوب ۲/۵/۱۳۵۸
بعد از اینکه انقلاب اسلامی ایران به وقوع پیوست، قانونگذار تغییرات بسیاری در مورد ملی بودن جنگل‌ها و مراتع، قابلیت واگذاری آن‌ ها به اشخاص حقیقی و تشریفات ملی شدن، ایجاد کرد. نهادهای انقلابی مبنای حقوقی ملی شدن برخی جنگل‌ها و مراتع در دوره پیش از انقلاب را زیر سوال بردند؛ به عنوان مثال شورای نگهبان در نظریه شماره ۲۶۵۰ مورخ ۴/۸/۱۳۶۷ عنوان کرد: «شمول ماده ۵۵ اصلاحی قانون حفاظت بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع و تبصره آن، نسبت به کسانی که در رژیم گذشته اقدام به تصرف و احیای منابع مذکور نموده‌اند، خلاف موازین شرع است و در این قسمت ابطال می‌گردد»^[۳۱].
طبق این لایحه و همچنین «لایحه قانونی راجع به متجاوزین به اموال عمومی و مردم، اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی» مصوب ۲۲/۹/۱۳۵۸، شورای انقلاب پس از گذشت چهار ماه از مصوبه قبلی خود، این بار صلاحیت رسیدگی به دعاوی تصرف و تجاوز به منابع طبیعی را که قبل از آن به هیأت پنج نفره غیر قضایی داده بود، از این هیأت سلب صلاحیت و به دادگاه انقلاب سپرده شد. و همچنین دعاوی که از چهار ماه قبل تا آن موقع بصورت «کدخدا منشانه» حل و فصل می‌گردیدند در آن زمان وصف «اعمال ضد انقلاب» را می‌یابند. بنابراین، در سالهای آغازین انقلاب اسلامی یک عملکرد واحدی در مورد ملی بودن اراضی و جنگل‌ها وجود نداشته است و گاهی اقدامات پیش از انقلاب تأیید می‌شده و گاهی مورد رد قرار گرفته است.
۴- لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب ۲۶/۱/۱۳۵۹ شورای انقلاب
برای نخستین بار بعد از جمهوری اسلامی در تاریخ ۲۵/۶/۱۳۵۸ قانون نحوه واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران به تصویب شورای انقلاب رسید. در این قانون، هدف از تصویب آن، جلوگیری از معطل ماندن بی‌مورد منابع آب و خاک جهت انجام امور کشاورزی بیان شده بود و در برخی موارد نیز، اجازه واگذاری اراضی به اشخاص حقیقی داده شده بود. این قانون در تاریخ ۸/۱۲/۱۳۸۵ مورد بازنگری قرار گرفت و به موجب این بازنگری هیأت‌های هفت نفره به عنوان مرجع رسیدگی و تصمیم گیری در مورد واگذاری اراضی معرفی شدند.
در تاریخ ۲۶//۱/۱۳۵۹ شورای انقلاب اسلامی لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران را به تصویب رساند. این لایحه قانونی، اراضی را به چهار دسته تقسیم نمود و قسم نخست، شامل اراضی موات و مراتع دانسته شده است. ماده ۲ این لایحه قانونی بیان داشته است که اراضی؛ نخست، یعنی اراضی موات و مراتع، در اختیار حکومت اسلامی است و حکومت موظف است با رعایت مصالح جامعه و حدود نیاز و توانایی افراد، بهره برداری از آن‌ ها را به افراد و شرکت‌ها واگذار کند. این لایحه قانونی، اراضی موات و مراتع را دارای حکم واحد دانسته است در حالی که قانون ملی شدن جنگل‌ها در سال ۱۳۴۱، مراتع را غیر قابل واگذاری به اشخاص حقیقی و حقوقی دانسته و آن‌ ها را در زمره زمین‌های ملی قلمداد کرده است. همچنین، مواد ۳۱ و ۳۲ آیین نامه مربوط به لایحه قانونی مذکور، اراضی ملی را بنا به تشخیص وزارت کشاورزی و عمران روستایی، قابل واگذاری به اشخاص حقیقی و حقوقی دانسته است.
همانگونه که ملاحظه گردید، مواد ذکر شده با تخطی از اصل غیر قابل واگذاری بودن زمین‌های ملی، راه را برای سوء استفاده‌های بسیاری مهیا نموده‌اند. به این صورت می‌توان عنوان کرد که با توجه به مفاد مواد لایحه قانونی مذکور و مواد آئین نامه آن، نگاه این لایحه قانونی و همچنین آئین نامه مربوط، در خصوص زمین‌های ملی، براساس تجویز واگذاری آن‌ ها جهت بهره برداری و آبادانی از منابع آب و خاک بوده است.
۵- آیین نامه اجرایی لایحه قانون اصلاح لایحه قانون واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب ۳۱/۲/۱۳۵۹
این آیین نامه در قالب ۶ مبحث و ۳۳ ماده به تصویب رسیده است. نحوه واگذاری اراضی که در اختیار دولت می‌باشد، اراضی که توسط دادگاه‌های انقلاب اسلامی مصادره شده‌اند، اراضی بایر، اراضی دایر بزرگ، بهای نسق اراضی دایر و تأسیساتی که مستقیماً به امر کشاورزی مربوط می‌باشند و زائد بر احتیاج قانونی مالک باشند در این آیین نامه مطرح شده است. سپس به معرفی تشکیلات و هیأت‌ها و ستاد مرکزی واگذاری زمین، معرفی اعضاء این ستاد و محدوده وظایف و اختیارات آن پرداخته شده و به نحوه برگزاری جلسات ستاد مذکور اشاره کرده است.
ساماندهی و تأسیس هیأت هفت نفره (همراه با معرفی اعضاء آن) در استان‌ها و شهرستان‌ها، تعیین محل دفتر هیأت هفت نفره، انحلال هیأت‌های استان‌ها و شهرستان‌ها در صورت عدم کفایت، عزل و جانشینی برخی اعضاء توسط ستاد مرکزی، تامین و توزیع ادوات زراعی و امکانات تعمیر آن‌ ها، تهیه بذر، سموم، کود و سایر تسهیلات مورد نیاز اراضی واگذار شده توسط واحدهای مختلف وزارت کشاورزی و عمران روستایی و با تشخیص هیأت‌ها در آیین نامه مذکور تشریح شده است.
انجام تحقیقات لازم درباره اراضی مورد واگذاری، تهیه لیست متقاضیان زمین به همراه مشخصات کامل فردی و خانوادگی، درجه بندی افراد بر اساس اولویت‌ها، تشخیص نحوه واگذاری اعم از شرکتی، تعاونی، مشاع و یا فردی توسط هیأت‌های هفت نفره، عدم انتقال زمین‌های واگذار شده، متعهد بودن افراد دریافت کننده زمین به کشت اراضی، پرداخت خسارت و رفع ید از اراضی در صورت مشاهده هر گونه تخلف و سایر موارد مرتبط در این آیین نامه ذکر شده است و سپس به اولویت‌ها در واگذاری پرداخته است. در این مبحث، دو گروه عمده اولویت‌های افراد (اعم از حداقل ۳ سال سابقه اشتغال در اراضی، اخراج شده زارعین قبلی که ممر درآمد دیگری ندارند، فارغ التحصیلان دیپلمه و بالا‌تر در رشته‌های کشاورزی که ممر درآمد دیگری ندارند، علاقمندان به کشاورزی و غیره) و الویت‌های اراضی تشریح شده است. آیین نامه مذکور، در قسمت پایانی موارد متعددی از قبیل معرفی فرم‌های مربوط به واگذاری، میزان بهای نسق، تعیین حداقل مقدار زمینی که در عرف محل برای تأمین معاش کشاورز در طول سال مورد نیاز است، بررسی طرح‌های افراد حقیقی و حقوقی توسط وزارت کشاورزی و عمران روستایی جهت ایجاد موسسات، سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی و موسسات خیریه و عام المنفعه و اراضی مورد نیاز برای مصارف غیر کشاورزی و غیره را مورد بررسی قرار داده است.
۶- قانون حفظ و حمایت از منابع طبیعی و ذخایر جنگلی کشور مصوب ۵/۷/۱۳۷۱
هدف این قانون حمایت و حفظ گونه‌های درختان جنگلی است. پس از تصویب این قانون سه تغییر بزرگ در روند ملی کردن جنگل‌ها و مراتع رخ داد. اولین تغییر در سازمان دولتی مرجع تشخیص بود که طبق ماده ۲ این قانون، سازمان جنگل‌ها مراتع کشور به عنوان زیر مجموعه وزارت جهاد سازندگی که‌‌ همان وزارت جهاد کشاورزی کنونی است، به عنوان مرجع تشخیص ملی بودن یک زمینی اعلام شد. دومین تغییر در خصوص کمیسیون مرجع رسیدگی به اعتراض‌ها بود که قبلاً طبق ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری متشکل از فرماندار، رئیس دادگستری و سرپرست منابع طبیعی محل یا نمایندگان آن‌ ها بود. اما این قانون مرجع رسیدگی کننده به اعتراض‌ها را کمیسیون ماده واحده قانون یعنی، تکلیف اراضی اختلافی مصوب ۱۳۶۷ دانست که این کمیسیون مرکب از مسئول اداره کشاورزی، جنگل داری، عضو جهاد سازندگی، عضو هئیت واگذاری زمین، یک نفر قاضی دادگستری و برحسب مورد دو نفر از اعضای شورای روستا یا عشایر محل بود. سومین تغییر در خصوص مهلت اعتراض به نظریه تشخیص بود که طبق ماده ۲ این قانون، از یک ماه به شش ماه افزایش پیدا کرد. هر چند تغییرات در سازمان‌های دولتی مرجع تشخیص را می‌توان ناشی از تغییرات در ساختار اجرایی کشور دانست اما افزایش مهلت اعتراض به نظریه تشخیص که از یک ماه به شش ماه افزایش پیدا کرد، می‌تواند زمینه بروز بسیاری از سوء استفاده‌ها را فراهم نماید.
اینک با توجه به عملکردهای متفاوتی که در قوانین و مقررات مختلف فرصت ظهور یافته‌اند می‌توان اظهار داشت، با توجه به اصل ۴۵ قانون اساسی که مقرر داشته است انفال و ثروت‌های عمومی از قبیل زمین‌های موات…… جنگل‌ها، مراتعی که حریم نیست…… در اختیار حکومت‌های اسلامی است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آن‌ ها عمل نماید، تفصیل و ترتیب استفاده از هر یک را قانون معین می‌کند، می‌توان گفت، «با توجه به عبارت «در اختیار حکومت اسلامی است» که در اصل مذکور آمده است. منظور‌‌ همان مالکیت اداری بدون حق واگذاری به غیر بوده است؛ زیرا انفال نیز مانند اموال عمومی، در عصر غیبت در اختیار ولی فقیه قرار می‌گیرند تا نحوه استفاده عموم را از آن‌ ها تعیین کند و بهره برداری از آن‌ ها را تحت نظم خاصی قرار دهد»^[۳۲]. به این ترتیب می‌توان نتیجه گرفت، آنچه در اصل ۴۵ قانون اساسی به عنوان انفال آمده است، مولد قانون مربوط بودن جنگل‌ها و مراتع است. از این رو می‌توان عملکرد قابلیت واگذاری زمین‌های ملی را به اشخاص حقیقی و حقوقی را از نظر منافع مربوط به حقوق محیط زیست و منابع طبیعی نادرست و مضر دانست.
ب) قوانین و مقررات در خصوص واگذاری اراضی ملی و اصلاح آن
همانطور که قبلاً بیان شد، عملکرد قابل واگذاری بودن جنگل‌ها و مراتع، هر چند نادرست و مضر به نظر می‌آمد، در برخی از قوانین و مقررات در نظام حقوقی ایران وجود دارد. با این وجود دولت در اداره نمودن اموال عمومی حق ندارد آن‌ ها را به غیر واگذار نماید و عنوان شد که مالکیت دولت نوعی مالکیت اداری است و صرفاً دولت باید این اموال عمومی را از طرف مردم اداره نماید تا مردم بتوانند از آن اموال منتفع گردند.
لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۵۹ در ماده ۲ برای نخستین بار، مبحث واگذاری قطعی زمین‌های ملی را تحت تاثیر رویکرد قابل واگذاری بودن اراضی ملی مطرح نمود. به همین جهت، مواد ۳۱ و ۳۲ آیین نامه مربوط در راستای واگذاری اراضی ملی تحت شرایطی جهت انجام امور کشاورزی و دامپروری تصویب شد که اراضی مذکور را قابل واگذاری و یا اجاره می‌دانست.
ماده واحد قانون الحاق دو تبصره به ماده ۳۲ آئین نامه اجرایی لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی در سال ۱۳۶۸ به تصویب رسید و تبصره نخست این ماده واحده، واگذاری نمودن اراضی ملی را که در اجرای ماده ۳۲ مزبور به صورت موقت واگذار شده بود، در صورت وجود شرایطی به صورت قطعی مجاز شناخت.
متعاقب همین امر در سال ۱۳۷۳، اصلاحیه ماده ۳۴ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب ۱۳۶۴، توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام به تصویب رسید. طبق این ماده اصلاحی مقرر شد که وزارت جهاد کشاورزی موظف است در طول مدت ۳ سال اراضی جنگلی جلگه ایی شمال و مراتع ملی غیر مشجر کشور را که تا پایان سال ۱۳۵۶ بدون دریافت مجوز قانونی تبدیل به زراعت آبی یا باغ شده و یا برای سایر طرح‌های دام یا آبزیان یا کشاورزی مورد استفاده قرار گرفته‌اند با توجه به تشخیص کمیسیونی که مرکب از نمایندگان سازمان جنگل‌ها و مراتع کشور، فرمانداری، جهاد سازندگی و کشاورزی در قبال دریافت اجاره بها یا قیمت تعیین شده واگذار نماید و یا به فروش برساند.
به‌‌ همان صورت که ملاحظه می‌شود، تصویب نمودن این گونه قوانین هم اصل غیر قابل واگذاری بودن جنگل‌ها و مراتع را پایمال می کند و هم به مرتکبان تصرف عدوانی و تصاحب غیر قانونی زمین‌های ملی، با توجه به ماده ۳۴ اصلاحی، این امید را می‌دهد که ممکن است در آینده نیز چنین بذل و بخشش‌ها از طرف دولت صورت گیرد و انگیزه ارتکاب این جرایم را نزد مرتکبان تقویت می کند.
در ادامه نیز ماده ۸۴ قانون وصول برخی از درآمد‌های دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب ۱۳۷۳ به وزارت جهاد سازندگی صلاحیت داده است که اولاً، اراضی موضوع ماده ۳۲ آیین نامه اجرایی لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیای اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۵۹ را به فروش برساند و درآمد حاصله از فروش اراضی را به حساب درآمد عمومی کشور واریز نماید. دوماً مطابق‌‌ همان آیین نامه، اراضی را که بر حسب ماده ۳۱ با رعایت ضوابط واگذار شده یا می‌شود، پس از بهره برداری با اعمال تخفیف حداکثر تا پنجاه درصد نسبت به قیمت ارزیابی شده روز به فروش برساند و درآمد حاصل از فروش را به حساب درآمد عمومی کشور واگذار نماید. همچنین تبصره ۵۴ قانون بودجه سال ۱۳۷۳و ۱۳۷۷۴ واگذاری قطعی اراضی ملی را مجاز نموده است.
با توجه به مطالب ذکر شده، ملاحظه می‌شود که تمامی قوانین و مقررات مذکور با هدف ملی کردن زمین‌ها، تعارض دارند. هدفی که از ملی کردن اراضی دنبال می‌شود خارج کردن آن از قلمرو نقل و انتقالات خصوصی است اما این گونه قوانین و مقررات زمینه را در راستای سوء استفاده و شیوع زمین خواری فراهم می کند. با توجه به دلایل ذکر شده جهت پیشگیری از تصاحب غیر قانونی و تصرف عدوانی زمین‌های ملی باید قوانین و مقررات نادرست ناظر به واگذاری قطعی اراضی ملی از طریق مراجع صالح اصلاح گردد.
قسمت دوم: پیشگیری وضعی از طریق اصلاح نظام اجرایی
مهم‌ترین ساختاری که در یک نظام سیاسی می‌تواند منجر به کاهش یا افزایش پدیده زمین خواری گردد، «نظام اجرایی» است. دستگاه‌های اجرایی که مرجع تشخیص، شناسایی، محافظت، بهره برداری و واگذاری اراضی ملی و عمومی هستند، مفهوم نظام اجرایی را تشکیل می‌دهند که شامل وزارت مسکن و شهر سازی، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان حفاظت محیط زیست و سازمان حج و اوقاف به همراه زیر مجموعه‌های آن‌ ها می‌گردد، اما مهم‌ترین نهاد‌ها در این زمینه وزارت جهاد کشاورزی و سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور هستند.
با بررسی ساختار نظام اجرایی و عملکرد آن، می‌توان گفت این نظام دارای سه عملکرد اصلی در خصوص اراضی ملی و عمومی است. نخست، تشخیص و شناسایی اراضی ملی و عمومی؛ دوم، محافظت از این اراضی و سوم، نحوه واگذاری. بروز مشکل در هر یک از این سه مرحله می‌تواند باعث ایجاد فرصت مجرمانه جهت ارتکاب تصرف عدوانی و تصاحب غیر قانونی اراضی ملی و عمومی شود. به همین جهت، اصلاح نمودن شیوه تشخیص و شناسایی، محافظت و واگذاری اراضی ملی و عمومی منجر به کاهش فرصت‌های ارتکاب جرم می‌شود و اهداف پیشگیری وضعی نیز محقق گردد. همچنین، گاهی هماهنگ نبودن نهادهای نظام اجرایی در بسیاری از موارد زمینه بروز جرایم مذکور را فراهم می کند. همچنین، یکی از مشکلات بزرگی که در نظام اجرایی وجود دارد، پدیده همکاری و ارتشای کارمندان و مسئولان با مجرمان است که در این قسمت به بررسی مطالب مذکور پرداخته می‌شود.
الف) اصلاح شیوه تشخیص، شناسایی و حل اختلاف
اولین اقدام اجرایی در خصوص جلوگیری از جرایم علیه اراضی مذکور، تشخیص و شناسایی آنهاست. تشخیص این اراضی از اراضی خصوصی باید سریع، دقیق و کار آمد باشد تا بتواند موقعیت‌های ارتکاب جرم را از بین ببرد. مسئله‌ای که در زمان تشخیص دارای اهمیت است شناسایی دقیق آن از روی نقشه است. پس از اینکه اراضی ملی مورد شناسایی قرارگرفت، بحث حل اختلاف و اعتراض‌های مربوط مطرح می‌شود.
۱- اصلاح نحوۀ تشخیص و شناسایی
وزارت منابع طبیعی مطابق ماده ۵۴ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل‌ها و مراتع مصوب ۱۳۴۶، مرجع تشخیص منابع ملی شده و مستثنیات است. تشخیص و شناسایی اراضی مذکور باید با سرعت و دقت صورت گیرد تا موقعیت‌ها و فرصت‌های ارتکاب تصرف عدوانی و تصاحب غیر قانونی اراضی ملی و عمومی، از بین برود. عدم سرعت و دقت در تشخیص و شناسایی این اراضی منجر به مشکلاتی می‌گردد و‌گاه در بسیاری از پرونده‌های موجود مشاهده می‌شود که فرایند طولانی بودن تشخیص و شناسایی یک قطعه زمین منجر به زمین خواری شده است. در کنار سرعت در تشخیص و نظارت برآن، دقت در شناسایی اراضی ملی و عمومی بر روی نقشه‌ها نیز دارای اهمیت فراوان است. در بسیاری از موارد، ابهام در شناسایی اراضی ملی تا حدی زیاد است که چاره ایی جز استفاده نمودن از تصاویر و نقشه‌های ماهواره‌ای سازمان جغرافیایی ارتش وجود ندارد.
با توجه به مطالب ذکر شده می‌توان گفت، تشخیص و شناسایی اراضی ملی همراه با سرعت و دقت از طریق تهیه نقشه‌های مطمئن و تفکیک دقیق مستثنات در پیشگیری از جرایم علیه اراضی ملی و عمومی نقش بسیار مهمی دارد و منجر به کاهش موقعیت‌های ارتکاب جرم می‌گردد. تحقق این هدف، از طریق اجرای طرح کاداستر امکان بیشتری خواهد داشت.